Стратегия распоряжения госимуществом: госсектору пора развиваться «вглубь», а не «вширь»

Автор: Михеев Алексей Александрович, доктор экономических наук, заместитель руководителя комитета Экспертно-консультационного совета Росимущества. Осуществляет экспертную поддержку ведомства, в частности, в вопросах приватизации, мотивации менеджмента, разработки ключевых показателей эффективности, создания долгосрочных программ развития крупнейших компаний России. Является председателем Некоммерческой организации «Центр развития инновационного бизнеса и предпринимательства», членом советов директоров ряда акционерных обществ с государственным участием. А.А. Михеев, д.э.н., занимается научной и преподавательской деятельностью, являясь доцентом кафедры государственного управления и права МГИМО (университета) МИД России.

На третьем десятилетии приватизации государство по-прежнему владеет большей частью экономики России. Какой именно и зачем –само правительство представляет весьма приблизительно.Нынешний кризис – логичный повод для того, чтобы упорядочить государственное участие в экономике.

По данным Международного валютного фонда (МВФ) доля государственного сектора экономики России превышает 70%. Это - в целом по экономике, а по отдельным отраслям, таким как атомная, космическая, газовая, судостроительная, авиационная позиции государства близки к монопольным; в то же время в нефтедобыче, металлургии, производстве электроэнергии, агропромышленном комплексе, банковском деле и др. велика роль частного сектора. Но даже в таких «конкурентных» отраслях удельный вес государства с некоторых пор стал увеличиваться, причем существенно. Например, доля подконтрольных Российской Федерации компаний в нефтедобыче возросла (также по данным МВФ) с 12% в середине 1990-х гг. до 43% в 2013 году, а в банковском секторе - с 35% в 2000 году до 58% в 2012 году.

После формирования и расширения в 1990-е частного сектора, начиная с 2000-х гг. появились первые признаки контрнаступления государственной экономики. Это выразилось, прежде всего, в формировании госкорпораций и прочих подконтрольных правительству вертикально-интегрированных компаний. Данный процесс имеет как позитивные, так и негативные стороны.

Позитивы заключаются, во-первых, в восстановлении производственных связей, технологических цепей, разорванных в ходе спешной и, местами,весьма беспорядочной реструктуризации экономики в 1990-е годы. Во-вторых, - в концентрации инвестиционных ресурсов на ряде проектов, приоритетных для технологического развития страны, обороны и т.д.

К негативам состоит отнести фактически вытеснение конкуренции из некоторых отраслей со всеми вытекающими отсюда неблагоприятными последствиями. Отсутствие конкуренции (или декоративный ее характер) сказывается и на эффективности госкомпаний, хотя в этом отношении картина отнюдь неоднозначная: в то время как в одних отраслях наблюдается медленная, но неуклонная сдача рыночных позиций (например, на внешних рынках газа), в других налицо их укрепление за последние 10-15 лет (к примеру, в атомной).

Столь контрастные результаты показывают, что реструктуризация экономики требует более тонкой настройки.В целом необходимо демонополизировать многие отрасли, остановив разрастание госсектора, однако в ряде случаев можно использовать государственные ресурсы, например, для технологического развития. Иными словами, - остановить расползание госсектора «вширь» (его экстенсивное развитие), в то же время стимулировав проникновение государства «вглубь» (интенсивное).Но последнее - только на отдельных направлениях.

Задача остановить и даже повернуть вспять разрастание «вширь» признана на высшем государственном уровне. Указ Президента РФ № 596 от 7 мая 2012 г. "О долгосрочной государственной экономической политике" предписывает правительству ограничить покупку компаниями с преобладающим госучастием акций и долей хозяйственных обществ, и в то же время ставит задачу расширения частного сектора за счет выхода к 2016 году государства из компаний "несырьевого сектора", за некоторыми исключениями. Эта стратегия детализирована в правительственных документах, прежде всего Государственной программе «Управление федеральным имуществом» (принятой постановлением правительства РФ № 327 от 15 апреля 2014 г.) и «Прогнозном плане (программе) приватизации федерального имущества и основных направлениях приватизации федерального имущества на 2014 - 2016 годы» (утвержден распоряжением Правительства РФ № 1111-р от 1 июля 2013 г.).

К упомянутым исключениям относятся, в частности, некоторые сырьевые компании, естественные монополии, организации оборонно-промышленного комплекса, ряд государственных вертикально-интегрированных структур, а также компании и предприятия, включенные в перечни стратегических (прежде всего утвержденных указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. N 1009). В остальном государство нацелилось на широкую распродажу госимущества, включая целые отрасли и виды деятельности:в последние годы проданы практически полностью рыбная отрасль, значительная часть морских торговых портов, перевозки грузов по железным дорогам; планируется дальнейшая продажа акций крупнейших аэропортов, авиакомпаний,компаний автодорожного строительства, агропромышленного комплекса и т.д. Как показано в Таблице 1, в ряде случаев доля государства в стратегических компаниях снижается с контрольной до миноритарной, либо до нуля.

Таблица 1. Примеры снижения доли участия Российской Федерации в стратегических компаниях в период 2011-2016 гг.

Серым цветом выделены примеры состоявшихся в последние годы крупнейших сделок; не выделены цветом примеры сделок, предусмотренных до 2016 года включительно действующим Прогнозным планом приватизации.
* Доля ОАО «Роснефтегаз», подконтрольного РФ
** Государство в лице РФ и Республики Саха (Якутия) владеют контрольным пакетом акций компании.
*** Российская Федерация вместе с ВЭБ владеют контрольным пакетом акций компании.

Столь широкий подход вызывает опасение – как бы не «выплеснуть младенца вместе с водой», и вот почему. Прежде всего, в начале данной статьи не напрасно отмечено, что правительство имеет весьма смутное представление о соотношении частного и государственного секторов в экономике и о целях владения значительной ее частью.Что касается целей, то Госпрограмма управления государственным имуществом предписывает завершить определение целевых функций каждого объекта федерального имущества лишь к 2018 году, а до тех пор масса предприятий и компаний находятся в госсобственности без четкого понимания не только их назначения, но и даже реальной ситуации в них. Что же до места частных и государственных компаний и предприятий в отдельных отраслях, то федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" требует, чтобы правительственные программы приватизации содержали прогноз ее влияния на структурные изменения в экономике в целом и в отдельных отраслях, в частности. Однако реального прогноза в действующей программе нет – есть только раздел документа под таким заголовком, наполненный иным содержанием. Между тем, такой прогноз актуален как никогда: план приватизации разрабатывался в стабильной экономической обстановке, теперь же условия поменялись, а план – нет:документ продолжает действовать в докризисной редакции.

При таком разгосударствлении «полуслепым» методом, План приватизации предусматривает продажу в частные руки некоторых компаний, играющих исключительную роль в экономике России или отдельных регионов, а подчас выполняющих некоторые государственные или иные стратегические функции. Речь, в частности, о компаниях, владеющих критическими для России научными знаниями и технологиями (они названы в Указе Президента РФ от 07.07.2011 N 899 и др. документах), какой-либо уникальной информацией (к примеру, базы данных по полезным ископаемым, карты и т.п.), контролирующих уникальные сырьевые (например, добычу алмазов) или несырьевые ресурсы(семенной фонд и т.д.).

При разработке планов расчет строился на том, что в результате приватизации перечисленные (и другие) сферы получат развитие за счет частных инвестиций. Проблема заключается в том, что планы составлялись в относительно благополучные времена и исходили из того, что финансовое положение большинства частных инвесторов достаточно стабильно, им доступны кредитные ресурсы, для них максимально открыты внешние рынки сбыта, никто не препятствует импорту необходимых технологий в Россию и т.д. Нет нужды доказывать, что сегодня все эти базовые условия выглядят совсем иначе: российские компании оказались в сложной ситуации. И есть все основания полагать, что в ближайшем будущем частный бизнес, как правило, будет озабочен не столько развитием, сколько элементарным выживанием.Вряд ли в этот период следует ожидать каких-то массовых и крупных капиталовложений в модернизацию доставшихся от государства технологий, ноу-хау и других уникальных активов. Скорее, наоборот, можно опасаться непрофильного использования некоторых таких объектов, к примеру, продажи недвижимости, прежде предназначавшейся для научных и опытно-конструкторских разработок (НИОКР) и т.п. Такие прецеденты не были редкостью и до сих пор, в кризисных же условиях вероятность подобного развития событий возрастает.Эти сценарии отнюдь не умозрительны: они так или иначе уже проявились, например,после кризиса 2008 года.Но тот был менее болезненным для страны, чем сегодняшний.

Между тем, потенциальный источник для развития стратегических активов имеется и он известен: государство и в самые благополучные для российской экономики времена покрывало 2/3 инвестиций в НИОКР, теперь же сам бог велел использовать этот источник. И если правительство рассматривает триллионные суммы помощи огромным (в том числе богатейшим) компаниям, то почему бы не направить тонкий ручеек от этого бурного потока денег в развитие болевых точек российской экономики – недостающих ей технологий?

Что для этого нужно? Необходимо просеять «песок» приватизируемого госимущества, вымыв из него «золото» уникальных технологий и ресурсов, упомянутых выше, и сохранив преобладающий (то есть более 50%) государственный контроль над ними хотя бы на годы кризиса и период стабилизации. Такие активы можно организационно выделить и консолидировать по профилю (необходимые корпоративные процедуры и нормативная база для этого имеются)в компании, специализированные на данных НИОКР или уникальных ресурсах. Конечная цель заключается в том, чтобы на адресных, точечных (а не распыленных на огромные корпорации) государственных инвестициях взрастить отраслевые и межотраслевые центры НИОКР - своеобразные «банки» критических технологий, способные сохранять, разрабатывать и приобретать новые технологии и прикладные научные знания, обеспечивая недискриминационный доступ к ним всех участников рынка.

Нисколько не ставя под сомнение стратегическую цель расширения частного сектора в России, его потенциальную роль в повышении эффективности экономики, необходимо пересмотреть тактику разгосударствления, что требует не уменьшения масштабов этого процесса, а лишь изменения состава приватизируемых активов. Следует в конце концов отказаться от иллюзий и признать, что в ближайшие годы только государству по силам играть первую скрипку в технологической модернизации.

/ 23.04.2015